工業(yè)水污染防治立法難題待解

　　依據(jù)《水污染防治法》，我國實施的是“統(tǒng)一監(jiān)管，分工負(fù)責(zé)”的水污染防治管理模式。統(tǒng)一監(jiān)管部門為縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門。水利、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構(gòu)，按照各自的職責(zé)，對水污染防治事項進行管理。在尚無專門立法的情況下，工業(yè)水污染排放管理體制應(yīng)適用《水污染防治法》所確立的模式。

　　盡管城鎮(zhèn)生活污水的排放量要高于工業(yè)廢水，但是由于工業(yè)廢水的成分極其復(fù)雜，不僅難以凈化，而且治理困難，其對水環(huán)境的影響要遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)生活污水。因此，能否對工業(yè)污水排放行為進行有效管制，在很大程度上影響到我國對水環(huán)境的治理效果。

　　我國工業(yè)水污染防治立法存在的問題

　　首先，立法目的嚴(yán)重偏失。立法目的是立法理念的具體化，同時為基本原則的設(shè)計和相關(guān)制度的構(gòu)建指明了方向。依據(jù)《水污染防治法》，其立法目的主要有“防治水污染，保護和改善環(huán)境，保障飲用水安全”和“促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”兩項。簡而言之，即“保護環(huán)境”和“促進可持續(xù)發(fā)展”。由于可持續(xù)發(fā)展的度很難把握，其本意常常被曲解，可持續(xù)發(fā)展往往成為發(fā)展經(jīng)濟的代名詞。若同時把保護環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟作為立法目的，不能不說這兩者之間是存在沖突的，在實際執(zhí)行中，后者往往占據(jù)優(yōu)勢。立法目的存在偏差，會導(dǎo)致調(diào)整污水排放行為的《水污染防治法》并非以保護水環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，而是為實現(xiàn)水資源利用經(jīng)濟利益最大化提供法律保障。因此，在這一立法目的指導(dǎo)下構(gòu)建的總量控制、排放標(biāo)準(zhǔn)、排污收費等相關(guān)制度的實施效果也會大打折扣。

　　其次，法律規(guī)定不完善。我國防治工業(yè)水污染的相關(guān)法律規(guī)定存在很多問題，主要表現(xiàn)在管理體制和制度設(shè)計兩方面：

　　一方面，管理體制不健全。與管理體制相關(guān)的法律規(guī)定主要存在以下問題：一是規(guī)定存在重大疏漏。《水污染防治法》在劃分監(jiān)管職責(zé)時，未把工業(yè)主管部門納入其中，而工業(yè)又是排污大戶，由于缺少明確的法律依據(jù)，工業(yè)主管部門的地位很尷尬。二是監(jiān)管部門關(guān)系難以協(xié)調(diào)。環(huán)境保護部門和其他具有環(huán)境保護職能的部門都屬于縣級或以上人民政府的職能部門，行政級別往往相同，不存在誰領(lǐng)導(dǎo)誰的問題，在實踐中往往會出現(xiàn)有利則爭、無利則推諉的尷尬局面。三是缺少流域統(tǒng)一管理。在現(xiàn)行工業(yè)污水排放管理體制下，是以行政區(qū)域劃分監(jiān)管職責(zé)?；谶@種人為的分割，各行政區(qū)僅需對河段斷面水質(zhì)負(fù)責(zé)，無需過多考慮上下游的利益，其治理水污染的積極性往往不會太高。

　　另一方面，制度設(shè)計問題較多。與法律制度設(shè)計相關(guān)的規(guī)定主要存在以下問題：一是重懲罰輕激勵。按照現(xiàn)行立法，超過排放標(biāo)準(zhǔn)或總量控制指標(biāo)排放污染物的企業(yè)會受到相應(yīng)的懲罰，如繳納罰款。然而，達標(biāo)排污的企業(yè)或者少排污的企業(yè)卻很難在現(xiàn)有的法律框架下得到相應(yīng)的獎勵，企業(yè)減排意愿不強。二是重實體輕程序。我國環(huán)境保護立法

　　普遍存在重實體輕程序的問題，工業(yè)水污染防治立法也不例外。現(xiàn)行立法僅規(guī)定了生態(tài)補償?shù)难a償方式和補償對象等實體要素，卻缺少相應(yīng)的程序性規(guī)定，造成這一制度形同虛設(shè)。三是重行政輕經(jīng)濟。在對工業(yè)污水排放進行管制時，現(xiàn)行法律制度多屬于行政管制措施，缺乏經(jīng)濟調(diào)控措施。生態(tài)補償雖屬于經(jīng)濟調(diào)控措施，但是由于其缺乏實踐性，在工業(yè)水污染防治領(lǐng)域難以落實。四是重發(fā)展輕環(huán)保。與歐美等發(fā)達國家相比，我國水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制指標(biāo)明顯較低。較低的排放要求可以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，但是很難扭轉(zhuǎn)水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化的趨勢。再者，我國排污費征收標(biāo)準(zhǔn)通常要低于企業(yè)治理污染的費用。

　　第三，法律實施效果不佳。除了管理體制和相關(guān)制度存在問題外，影響立法實施效果的因素還有以下幾方面：一是缺少配套性規(guī)范。在工業(yè)污水排放管制領(lǐng)域，雖然我國實施了一系列相關(guān)立法，但是由于缺少配套性規(guī)范，很多法律規(guī)定難以實施。例如，由于缺少與工業(yè)污水排放管理體制相配套的法規(guī)、規(guī)章或?qū)嵤┘?xì)則等，現(xiàn)有管理體制存在的部門職責(zé)不清、協(xié)調(diào)機制不明等問題尚未得到解決，管理機制運作效率較低。二是地方保護主義盛行。為了促進本地區(qū)經(jīng)濟繁榮發(fā)展，一些地方政府甚至無視環(huán)境保護，降低市場準(zhǔn)入門檻，環(huán)境影響評價僅是走過場，新建企業(yè)存在很多隱患。即便一些企業(yè)超標(biāo)排污或者造成污染事故，地方政府也通常會持縱容態(tài)度，很少實施限期治理或責(zé)令關(guān)閉等懲戒措施。三是企業(yè)社會責(zé)任缺失。在激烈的市場競爭中，很多工業(yè)企業(yè)并沒有樹立正確的發(fā)展理念，一味追求經(jīng)濟利益，千方百計降低生產(chǎn)成本，如不正常使用水污染處理設(shè)施、閑置設(shè)施甚至擅自拆除，造成污水超標(biāo)排放。更有甚者，一些企業(yè)私自設(shè)置暗管、滲坑、滲井等偷排工業(yè)廢水，對地表水和地下水造成了嚴(yán)重污染。

　　我國工業(yè)水污染立法的建議

　　第一，修改立法目的。受制于《水污染防治法》的雙重立法目的，在排污收費等制度實施的過程中，一旦出現(xiàn)環(huán)境利益與經(jīng)濟利益相沖突的局面，前者往往會讓位后者。盡管立法實施已經(jīng)近30年，但是我國的水環(huán)境質(zhì)量沒有得到根本改觀。因此，急需修改《水污染防治法》的立法目的，以有效指導(dǎo)水污染防治工作。在對立法目的進行修改時，建議去掉“促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展”，僅保留“防治水污染，保護和改善環(huán)境，保障飲用水安全”，將雙重立法目的變?yōu)閱我涣⒎康?，確立環(huán)境保護的優(yōu)先地位，將其作為處理環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的標(biāo)尺，以此為指導(dǎo)重構(gòu)工業(yè)污水排放管制制度，徹底扭轉(zhuǎn)工業(yè)水污染治理過程中存在的重發(fā)展而輕環(huán)保的現(xiàn)象。

　　第二，完善相關(guān)規(guī)定。針對管理體制及相關(guān)制度存在的問題，建議采取以下措施予以完善：

　　一方面，完善工業(yè)污水排放管理體制。一是明確工業(yè)主管部門的法律地位。由于工業(yè)污水排放源種類較多且構(gòu)成復(fù)雜，建議盡快明確工業(yè)主管部門的法律地位。此外，應(yīng)根據(jù)具體事項，對工業(yè)主管部門的職責(zé)做出差異性規(guī)定。在工業(yè)水污染防治領(lǐng)域，建議將工業(yè)主管部門納入主管部門，與環(huán)保主管部門一同指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工業(yè)水污染防治工作。在其他領(lǐng)域，工業(yè)主管部門應(yīng)以分管部門的角色出現(xiàn)，配合其他部門，在其職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)事項。二是明確相關(guān)部門的職責(zé)。在確定好管理部門分工后，立法還要對主管部門和分管部門的具體職責(zé)、部門協(xié)調(diào)機制做出規(guī)定，明確各部門在工業(yè)污水防治中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，提高管理機制的可操作性。三是加強流域統(tǒng)一管理。跨行政區(qū)域河流、湖泊和水庫所在地的人民政府，可以考慮建立聯(lián)席會商制度。在會商時，由共同的上級人民政府主持，一同協(xié)商跨行政區(qū)域的水污染防治事項。在實施會商制度的同時，建議配套實施區(qū)際生態(tài)補償機制，以調(diào)動上游區(qū)域治理水污染的積極性。

　　另一方面，完善工業(yè)污水排放相關(guān)制度。一是在懲戒的同時，要注重激勵。建議實施排污權(quán)交易機制，在總量控制的前提下，鼓勵企業(yè)出賣盈余的排放指標(biāo)，以調(diào)動企業(yè)改進污染治理技術(shù)的積極性。二是堅持程序和實體并重，增強制度的可操作性。在設(shè)計生態(tài)補償?shù)戎贫鹊膶嶓w要素時，還要注重程序要素的設(shè)計，增強相關(guān)制度的可操作性，避免出現(xiàn)有法律規(guī)定卻無法實施的困境。三是加強制度創(chuàng)新，構(gòu)建多元化的管制體系。建議全面推進排污費向排污稅的改革，對于直接向水體排放污染物的工業(yè)企業(yè)征收排污稅。同時，在采用一般性稅收政策的同時，還應(yīng)大量使用特別稅收政策(重稅、減稅和免稅)，用差異化的稅收價格激勵企業(yè)減少水污染物排放。

　　第三，推進法律實施。針對法律實施中存在的問題，建議從以下幾方面增強相關(guān)立法的實施效果：一是加強配套性規(guī)范設(shè)計。完善的工業(yè)水污染防治法律體系，應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)、規(guī)章等不同層級的立法構(gòu)成。建議盡快完善與管理體制、跨區(qū)域水污染防治、生態(tài)補償?shù)认嚓P(guān)的行政法規(guī)和部門規(guī)章，明確政府職責(zé)以及企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，提高相關(guān)立法的可操作性。二是打破地方保護主義。在對地方人民政府及其負(fù)責(zé)人進行考核時，建議增加水環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任的比重，激勵地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，把環(huán)境保護作為優(yōu)先考慮事項。三是加大對違法企業(yè)的處罰力度。為了減少企業(yè)違法排污現(xiàn)象，建議加大對違法企業(yè)的處罰力度，進一步提高罰金而且不設(shè)上限，徹底改變守法成本高、違法成本低的局面。對于造成嚴(yán)重污染事故的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)及時追究肇事企業(yè)和相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任或刑事責(zé)任。