治理產(chǎn)能過剩需充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下不可避免地出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，適度的產(chǎn)能過?？捎墒袌?chǎng)自行調(diào)節(jié)，也有利于應(yīng)對(duì)未來市場(chǎng)需求變動(dòng)、形成有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。但當(dāng)產(chǎn)能嚴(yán)重超過有效需求時(shí)，就會(huì)造成資源浪費(fèi)，降低經(jīng)濟(jì)效率。產(chǎn)能過剩調(diào)控是長期系統(tǒng)的工程，治理產(chǎn)能過剩需要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，建立科學(xué)的產(chǎn)能利用率統(tǒng)計(jì)路徑方法，完善競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新環(huán)境，推動(dòng)配套改革。

針對(duì)產(chǎn)能過剩的調(diào)控歷程

產(chǎn)能過剩是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)長期性問題。自20世紀(jì)90年代告別短缺經(jīng)濟(jì)開始出現(xiàn)產(chǎn)能過剩之后，雖然從未出現(xiàn)過全面性的生產(chǎn)能力過剩，但部分行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題一直存在，幾乎從未間斷過。十余年來，每隔一段時(shí)間，政府就通過一定的方式發(fā)布部分行業(yè)產(chǎn)能過剩預(yù)警，先后在1999-2000年、2003-2004年、2006年前后和2009-2010年對(duì)產(chǎn)能過剩四次進(jìn)行集中調(diào)控和治理。2011年“十二五”規(guī)劃開始，中央針對(duì)產(chǎn)能過剩又出臺(tái)了一系列措施。

從政府歷次調(diào)控產(chǎn)能過剩的政策文件看，主要治理措施包括以下幾類：(1)發(fā)布信息和提示風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)文件經(jīng)常對(duì)不同行業(yè)供求關(guān)系現(xiàn)狀和趨勢(shì)提出評(píng)估預(yù)測(cè)意見并強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn);(2)嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入、加強(qiáng)審批;(3)提出環(huán)保、安全、技術(shù)等標(biāo)準(zhǔn);(4)限制產(chǎn)量和淘汰產(chǎn)能;(5)促進(jìn)兼并重組;(6)抑制投資等。由政府主導(dǎo)和直接干預(yù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，全面調(diào)動(dòng)宏觀調(diào)控中的重要行政手段如土地、建設(shè)、環(huán)保、安全和信貸政策等。

政府在產(chǎn)能過剩調(diào)控方面可謂“用心良苦”。這些舉措具有一定成效，但與預(yù)期目標(biāo)相比還存在較大差距。相關(guān)調(diào)控措施過多強(qiáng)調(diào)懲罰限制，而較少采用正面激勵(lì)。產(chǎn)能過剩的本質(zhì)是企業(yè)效率低下和競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，十余年來，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩甚至陷入了越調(diào)控越嚴(yán)重的困境，難以解決深層次問題。根據(jù)對(duì)1256家上市公司所做的調(diào)研，1/4的調(diào)查上市公司認(rèn)為所在行業(yè)存在產(chǎn)能過剩，其中制造業(yè)居多。42%的上市公司認(rèn)為是政府原因?qū)е滤谛袠I(yè)產(chǎn)能過剩，包括政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)失當(dāng);規(guī)劃、約束能力較弱;政府追求GDP，驅(qū)動(dòng)企業(yè)加大投資，擴(kuò)大產(chǎn)能等。

現(xiàn)行產(chǎn)能過剩調(diào)控的主要問題

一是發(fā)布信息是調(diào)控產(chǎn)能的重要措施，但是政策制定者所掌握的市場(chǎng)信息也可能存在不全面和滯后。我國尚未建立一套完善的產(chǎn)能過剩判斷指標(biāo)體系，政府主要是通過對(duì)部分商品的供求和行業(yè)產(chǎn)能利用的調(diào)查，并根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)對(duì)當(dāng)前及未來一段時(shí)期市場(chǎng)需求作出預(yù)測(cè)，來判斷行業(yè)是否存在產(chǎn)能過剩。由于數(shù)據(jù)的支撐極其有限，加上預(yù)測(cè)方法不一定恰當(dāng)，政府對(duì)產(chǎn)能過剩的判斷未必就是對(duì)未來市場(chǎng)需求的準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，以政府強(qiáng)制力控制產(chǎn)能增長的結(jié)果可能助長市場(chǎng)的畸形。

二是建立技術(shù)、環(huán)保、規(guī)模、能耗等外部性標(biāo)準(zhǔn)有利于限制和淘汰落后產(chǎn)能，但關(guān)鍵是標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容適當(dāng)以及執(zhí)行落實(shí)到位。如工信部2009年底完成并公布的《現(xiàn)有鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營準(zhǔn)入條件及管理辦法》(征求意見稿)，根據(jù)提出的標(biāo)準(zhǔn)，2008年度產(chǎn)能在百萬噸以下的普通鋼企和50萬噸以下的特鋼企業(yè)將面臨被淘汰的命運(yùn)，而全國能達(dá)到準(zhǔn)入條件的大約只有1/5的鋼企。這一標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性當(dāng)時(shí)遭到了質(zhì)疑，其頒布實(shí)施也遭遇多方阻力。某些產(chǎn)能過剩的新興產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，發(fā)展方向不明朗、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也未確定，很難依靠行政主管部門人為劃定合理的限制標(biāo)準(zhǔn)。

三是政府的調(diào)控措施往往從嚴(yán)格審批入手，但嚴(yán)格審批某種程度上是在釋放信號(hào)，告訴企業(yè)這個(gè)行業(yè)在下一個(gè)階段會(huì)有發(fā)展的前景，有時(shí)還會(huì)限制真正有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)進(jìn)入。政府的干預(yù)政策反而可能強(qiáng)化“尋租”空間，企業(yè)會(huì)動(dòng)用資源獲取特殊通道及保護(hù)自己。以水泥行業(yè)為例，2009年國務(wù)院就明確要求嚴(yán)控新增水泥產(chǎn)能，禁令反而引發(fā)了擴(kuò)張熱潮。而兼并重組，很多時(shí)候并不是由企業(yè)自發(fā)進(jìn)行的，更多的是“拉郎配”。地方政府往往依據(jù)企業(yè)規(guī)模來決定保留和被兼并的企業(yè)，反而會(huì)進(jìn)一步刺激企業(yè)競(jìng)相擴(kuò)大規(guī)模，強(qiáng)化產(chǎn)能過剩。

 四是產(chǎn)能過剩在地方之間、行業(yè)之間和企業(yè)之間存在差異。我國的產(chǎn)能過剩有非常復(fù)雜的背景和機(jī)制，地方和地方不一樣，企業(yè)和企業(yè)不一樣，很難基于行業(yè)數(shù)字的產(chǎn)業(yè)政策就能達(dá)到調(diào)控過剩產(chǎn)能、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目的。產(chǎn)能過剩既有傳統(tǒng)行業(yè)，也涵蓋某些新興產(chǎn)業(yè)。不同產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和需求也存在差異。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩，部分是緣于長期以來過度依賴行政手段推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的過剩是由于過多政策優(yōu)惠的刺激“一哄而上”。

五是相關(guān)舉措的執(zhí)行落實(shí)不到位。近年來中央有關(guān)部門一直致力于淘汰過剩產(chǎn)能，而地方政府為穩(wěn)增長、保就業(yè)，甚至“政績(jī)工程”等，在抑制產(chǎn)能擴(kuò)張方面缺乏積極性，許多地方借淘汰落后產(chǎn)能搞規(guī)模擴(kuò)張。地方政府作為招商引資的主體，招商項(xiàng)目設(shè)計(jì)、招商談判和優(yōu)惠政策的制定都要通過地方政府。一些地方政府為了本地GDP、就業(yè)、金融穩(wěn)定等，利用低價(jià)供應(yīng)用地、稅收返還、違規(guī)貸款、壓低水電價(jià)格等優(yōu)惠措施，盡可能上項(xiàng)目、擴(kuò)產(chǎn)能，是產(chǎn)能過剩的一個(gè)重要原因。

發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用

建立科學(xué)統(tǒng)計(jì)方法

產(chǎn)能過剩調(diào)控是長期系統(tǒng)的工程，治理產(chǎn)能過剩需要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，建立科學(xué)的產(chǎn)能利用率統(tǒng)計(jì)路徑方法，完善競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新環(huán)境，推動(dòng)配套改革。

一是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化資源配置，完善市場(chǎng)化退出機(jī)制。產(chǎn)能過剩是市場(chǎng)問題，解決的最有效途徑應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)化道路。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律是優(yōu)勝劣汰，落后產(chǎn)能本應(yīng)在成本、價(jià)格和利潤杠桿的作用下自然退出市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)供求均衡。市場(chǎng)機(jī)制可以通過價(jià)格調(diào)整、需求變動(dòng)、資本退出等機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。產(chǎn)能擴(kuò)張中，當(dāng)事人是企業(yè)、投資者。企業(yè)投資擴(kuò)張的沖動(dòng)，應(yīng)通過市場(chǎng)去調(diào)節(jié)。只要企業(yè)認(rèn)為其產(chǎn)能擴(kuò)張有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、有效益，那就不應(yīng)限制企業(yè)的自主行為。政府也不能因某個(gè)行業(yè)一段時(shí)間的低迷就匆忙出臺(tái)扶持政策，以非市場(chǎng)力量干預(yù)產(chǎn)業(yè)，避免因強(qiáng)化審批而導(dǎo)致擴(kuò)張投資項(xiàng)目、增加新產(chǎn)能。如美國在鋼鐵業(yè)沒落時(shí)期，政府除采取過臨時(shí)性貿(mào)易保護(hù)措施、零星的研發(fā)投入外，主要由市場(chǎng)力量主導(dǎo)整個(gè)產(chǎn)業(yè)整合，制造業(yè)的主導(dǎo)地位逐漸被服務(wù)業(yè)取代。政府通過鼓勵(lì)發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)來代替?zhèn)鹘y(tǒng)行業(yè)刺激經(jīng)濟(jì)增長，基本依靠市場(chǎng)手段，通過企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)淘汰落后產(chǎn)能。

完善企業(yè)注銷、破產(chǎn)、退市等市場(chǎng)化退出機(jī)制。發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，完善的市場(chǎng)化退出機(jī)制是化解產(chǎn)能過剩的根本性機(jī)制。當(dāng)前我國企業(yè)正常注銷要經(jīng)歷多部門前置串聯(lián)審批，程序繁瑣周期長，破產(chǎn)重整審批程序多，破產(chǎn)相關(guān)規(guī)定缺乏實(shí)施細(xì)則，破產(chǎn)清算耗時(shí)較長。有必要完善相關(guān)規(guī)則和機(jī)制，推動(dòng)資源有效退出和再循環(huán)，通過市場(chǎng)主體對(duì)自身產(chǎn)能及經(jīng)營的調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)調(diào)整產(chǎn)能過剩的目的。

二是借鑒美日等國經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施細(xì)分行業(yè)的產(chǎn)能利用率統(tǒng)計(jì)和產(chǎn)能過剩預(yù)警指數(shù)編制，并及時(shí)發(fā)布，服務(wù)企業(yè)投資和決策。我國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境具有特殊性，政府行政干預(yù)存在一定的合理性，關(guān)鍵是與市場(chǎng)機(jī)制協(xié)調(diào)一致。政府的角色應(yīng)當(dāng)避免用自己預(yù)測(cè)的未來市場(chǎng)需求約束企業(yè)的投資決策，而應(yīng)該通過發(fā)布經(jīng)濟(jì)實(shí)際運(yùn)行中的投資規(guī)模、信貸總量、市場(chǎng)需求情況等自己具有優(yōu)勢(shì)的總量信息，讓企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)了解整個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)在的投資和供給情況，從而引導(dǎo)資金投向。

目前我國缺乏科學(xué)的產(chǎn)能利用率統(tǒng)計(jì)是導(dǎo)致重復(fù)投資的重要原因，有必要通過權(quán)威機(jī)構(gòu)如政府或行業(yè)協(xié)會(huì)等，建立和發(fā)布產(chǎn)能利用率指標(biāo)和產(chǎn)能過剩預(yù)警指數(shù)。美國和日本上世紀(jì)70年代就開始了工業(yè)產(chǎn)能信息的統(tǒng)計(jì)和發(fā)布，效果良好。如美聯(lián)儲(chǔ)每月公布一次產(chǎn)能利用率情況，報(bào)告上一個(gè)月的內(nèi)容，并在后繼的三個(gè)月中稍作修改，接下來在秋季一般是11月作年度修改。政府部門通過提供有關(guān)信息提示引導(dǎo)進(jìn)行干預(yù)。

三是推動(dòng)形成全國統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。從我國企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況來看，除了產(chǎn)能，產(chǎn)業(yè)集中及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有序是另一突出問題。以鋼鐵業(yè)問題為例，我國的鋼鐵產(chǎn)業(yè)由于集中度不夠，在國際市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)力、影響力、控制力相對(duì)薄弱，最典型如我國鋼鐵產(chǎn)能占到了全世界鋼鐵產(chǎn)能的一半，但在鐵礦石的定價(jià)問題上缺失話語權(quán)。而在國內(nèi)市場(chǎng)上，競(jìng)爭(zhēng)無序程度劇烈，無法形成優(yōu)勝劣汰的機(jī)制，技術(shù)創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整很難推進(jìn)。政府應(yīng)進(jìn)一步改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)市場(chǎng)秩序。打破地區(qū)分割，推動(dòng)行業(yè)重組，支持行業(yè)優(yōu)秀龍頭企業(yè)通過兼并重組整合產(chǎn)能和資源，提高國際競(jìng)爭(zhēng)力，向海外轉(zhuǎn)移產(chǎn)能。

四是強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，為企業(yè)提供良好的創(chuàng)新環(huán)境。企業(yè)創(chuàng)新和升級(jí)是企業(yè)提高競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。我國目前多行業(yè)低水平重復(fù)建設(shè)的重要原因是企業(yè)投資時(shí)， 研發(fā)成果易被復(fù)制。從生產(chǎn)經(jīng)營階段看，創(chuàng)新動(dòng)力不足導(dǎo)致低水平競(jìng)爭(zhēng)。產(chǎn)生這一局面的原因是對(duì)于研發(fā)成果的保護(hù)力度不夠。加大科技研發(fā)投入、完善科研成果產(chǎn)業(yè)化機(jī)制有利于企業(yè)在產(chǎn)能過剩中取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，健全相關(guān)法律法規(guī)，為企業(yè)加大研發(fā)投入、享受研發(fā)成果創(chuàng)造良好環(huán)境，保證高效企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中勝出。

五是推進(jìn)配套改革，減少地方保護(hù)主義，推動(dòng)政策落實(shí)。改革財(cái)稅體制和考核機(jī)制，保證地方政府與事權(quán)相匹配的財(cái)力。如果不改革，地方政府作為經(jīng)濟(jì)行為人就會(huì)有動(dòng)力保護(hù)落后產(chǎn)能。政府定價(jià)的能源資源價(jià)格偏低，一些企業(yè)以投資生產(chǎn)項(xiàng)目的名義經(jīng)營能源資源，特別是土地等資源利潤空間大刺激企業(yè)跨行業(yè)經(jīng)營。建議改革現(xiàn)在的資源價(jià)格形成機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)定價(jià)作用，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營成本市場(chǎng)化和公平。