供給側(cè)改革要消滅“等靠要”和“撘便車”怪象

中央關(guān)于加速推進供給側(cè)改革的重大方略獲得社會的高度認(rèn)可和各級政府的積極響應(yīng)。兩會前后，各省市紛紛出臺了地方供給側(cè)改革的相關(guān)政策，其中廣東的“1+5方案”最具有代表性，也最為詳盡和完整。貴州方案強調(diào)“地方特色的有效供給”，云南方案強調(diào)促改革與穩(wěn)增長的雙管齊下。除總體政策外，一些省份還出臺了“去降補”的具體方案，如甘肅的“降成本方案”，山西的“工業(yè)轉(zhuǎn)型升級”方案，山東、湖北和湖南等省的“房地產(chǎn)去庫存”方案，河南、山西和內(nèi)蒙古的“煤炭去產(chǎn)能專項方案”等。各級政府充分結(jié)合地方省情，將推進供給側(cè)改革，跟穩(wěn)定經(jīng)濟增長，激發(fā)地方經(jīng)濟活力充分結(jié)合了起來，改革效果初步顯現(xiàn)。但是在具體操作中，大家也碰到了很多困難，積累了一些矛盾和問題。

　　和訊網(wǎng)刊登申銀萬國研究所所長楊成長文章表示，當(dāng)前迫切需要在認(rèn)真總結(jié)各級政府改革實踐的基礎(chǔ)上，將碰到的共性困難、問題和風(fēng)險提煉出來，加以認(rèn)真總結(jié)分析，并從整體上進一步完善改革的政策環(huán)境和指導(dǎo)方案。    　　改革過程中面臨的共性問題    　　文章分析，產(chǎn)能過剩行業(yè)和產(chǎn)能過剩程度的判斷缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。各級政府在去產(chǎn)能上主要出臺三方面政策，一是制定限制產(chǎn)能繼續(xù)增長的行業(yè)名單；二是對已經(jīng)判定為產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的行業(yè)，制定降低產(chǎn)能的目標(biāo)和具體時間表；三是加速對僵尸企業(yè)的清理。但是在具體執(zhí)行上，到底哪些產(chǎn)業(yè)可以列為產(chǎn)能過剩行業(yè)，過剩多少，地方政府是否可以隨意增加過剩行業(yè)的名單，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。各級政府對產(chǎn)能過剩行業(yè)的判斷，除了根據(jù)近期國務(wù)院出臺的針對煤炭和鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能的指導(dǎo)意見外，主要參照2012年發(fā)改委和工信部等10部門《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，根據(jù)這一文件，鋼鐵、煤炭、水泥、造船、電解鋁和玻璃被認(rèn)為是六大全國性的產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的行業(yè)。然而，由于各地產(chǎn)業(yè)狀況差別很大，各級政府去產(chǎn)能不可能僅局限在這六大產(chǎn)業(yè)上。    　　大家在判斷過剩產(chǎn)能的產(chǎn)業(yè)以及過剩程度上的主要困難是：第一，社會各界對產(chǎn)業(yè)過剩的判定差距很大，政府部門、研究部門和行業(yè)組織對相關(guān)產(chǎn)業(yè)是否過剩、過剩多少，判斷不一，觀點分歧很大。第二，對產(chǎn)能過剩的判斷主要是從行業(yè)整體上分析的，具體到各省市各地區(qū)差別就更大。行業(yè)整體產(chǎn)能過剩不代表該地區(qū)該行業(yè)產(chǎn)能就一定過剩。這里牽涉到產(chǎn)業(yè)在全國布局問題。第三，除了中央政府統(tǒng)一裁定的產(chǎn)能過剩的行業(yè)外，各地區(qū)的確存在著一些特定和特色產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，也存在嚴(yán)重過剩問題，是否都可以納入到產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的產(chǎn)業(yè)中去，缺乏執(zhí)行依據(jù)。第四，從歷史經(jīng)驗看，市場總是在不斷變化的，政府對產(chǎn)能過剩的裁判，并據(jù)此采取行政手段去限制產(chǎn)能或去除產(chǎn)能，往往存在著一定的市場風(fēng)險。    　　對“僵尸企業(yè)”的認(rèn)定和處理缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。“僵尸企業(yè)”主要集中在產(chǎn)能過剩行業(yè)，是指那些缺乏市場競爭力和盈利能力及自生能力，低效占用資源，依靠銀行貸款和財政輸血存活，資不抵債，連續(xù)虧損3年以上且不符合結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和能源環(huán)境要求的企業(yè)。關(guān)于僵尸企業(yè)出清的標(biāo)準(zhǔn)，中央政策主要強調(diào)兩項，一是“不符合國家能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全等標(biāo)準(zhǔn)”；二是“持續(xù)虧損三年以上且不符合結(jié)構(gòu)調(diào)整方向”。對不符合能源環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)實行關(guān)停并轉(zhuǎn)或剝離重組；對不符合經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)則采取資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、關(guān)閉破產(chǎn)等方式處理。    　　盡管國務(wù)院已經(jīng)給出了“僵尸企業(yè)”的識別標(biāo)準(zhǔn)，但目前各級政府在有關(guān)僵尸企業(yè)的甄別和處理上仍然存在著操作上的困難。一是國家未對僵尸企業(yè)進行摸底，各級政府公布的僵尸企業(yè)識別標(biāo)準(zhǔn)差別很大。若依能耗、環(huán)保及安全等標(biāo)準(zhǔn)作為判別標(biāo)準(zhǔn)，彈性太大，可操作性較差。若依“連續(xù)虧損三年”的財務(wù)指標(biāo)為判別標(biāo)準(zhǔn)，范圍又太廣。僅按照財務(wù)指標(biāo)，即使在上市公司中也存在一大批企業(yè)可以劃定為僵尸企業(yè)。如果以A股市場扣除非經(jīng)常損益后每股收益連續(xù)3年（2012-2014年）為負(fù)的標(biāo)準(zhǔn)來篩選，滬深兩市有多達200多家上市公司可歸類為“上市類僵尸企業(yè)”。三是對國有和民營企業(yè)是否應(yīng)該按照同一標(biāo)準(zhǔn)來劃分爭議很大。劃定本身是為了后面的清理，由于對國有和民營企業(yè)需要采取不同的手段來處理，如果按照同一標(biāo)準(zhǔn)，那么民營企業(yè)在僵尸企業(yè)中的比重就太高，處理僵尸企業(yè)的范圍就太廣，處理的社會負(fù)擔(dān)就太重。    　　從目前地方政府對僵尸企業(yè)的摸底情況來看，“僵尸”的選擇標(biāo)準(zhǔn)差別很大。如山東公布的《關(guān)于開展“僵尸企業(yè)”有關(guān)情況調(diào)研的緊急通知》的標(biāo)準(zhǔn)是：“無望恢復(fù)生氣，但由于獲得放貸者或者政府支持而免于倒閉的負(fù)債企業(yè)”。具體分三種類型：一是企業(yè)還在生產(chǎn)經(jīng)營，但效益低下，利潤不夠支付企業(yè)信貸利息；二是企業(yè)已停止經(jīng)營活動半年以上，主要標(biāo)志是半年以上未上繳增值稅；三是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動基本停止，主要標(biāo)志是企業(yè)暫停工業(yè)用電。按照該標(biāo)準(zhǔn)，山東確定448家“僵尸企業(yè)”，其中70%以上的企業(yè)分布在輕工、紡織、建材、機械、化工等行業(yè)。安徽省主要篩選過剩產(chǎn)能行業(yè)中的特困企業(yè)，制定“特困”標(biāo)準(zhǔn)，鋼鐵和煤炭等化解過剩產(chǎn)能任務(wù)較重的“特困”企業(yè)高達1040余家，其中規(guī)模以上中型企業(yè)126家等。    　　“去庫存”演變成了單純的樓市“去庫存”。近期有關(guān)樓市的去庫存政策忽視了房地產(chǎn)的資產(chǎn)屬性和地區(qū)之間的差異性。從各地出臺的相關(guān)政策來看，相關(guān)去庫存政策都演變成了房地產(chǎn)行業(yè)的去庫存政策。似乎我國工業(yè)領(lǐng)域庫存問題并不嚴(yán)重，不存在去庫存問題。其實，我國工業(yè)領(lǐng)域資產(chǎn)規(guī)模過于虛胖，庫存過大，折舊過低，低效無效資產(chǎn)規(guī)模龐大，導(dǎo)致總資產(chǎn)和凈資產(chǎn)收益率過低，嚴(yán)重制約了企業(yè)投資的積極性。企業(yè)投資增速持續(xù)下降是我國經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長的最大隱患。去庫存對工業(yè)領(lǐng)域同樣具有十分重要意義。將去庫存政策演變成為單純的房地產(chǎn)去庫存政策，這種導(dǎo)向是不正確的。    　　出臺的房地產(chǎn)去庫存政策沒有充分考慮到房地產(chǎn)的金融屬性，演變成了短期刺激房地產(chǎn)需求政策。房地產(chǎn)作為一種資產(chǎn)，不同于一般工業(yè)產(chǎn)品，具有金融屬性，具有杠桿性和投機性，除了受真實供求關(guān)系影響外，還受到金融市場的影響。2015年下半年以來，我國貨幣寬松，利率大幅度下降，對股市、債市、匯市和房地產(chǎn)市場產(chǎn)生了連鎖刺激作用。在利率短期急劇下行，人民幣匯率出現(xiàn)了趨勢性貶值和股市大幅度波動影響下，資金大量涌入了具有投機價值的部分中心城市的房地產(chǎn)市場，導(dǎo)致部分中心城市房價出現(xiàn)了大幅度上漲，投機氛圍濃厚。在這個時候出臺房地產(chǎn)去庫存政策，必須要充分考慮到當(dāng)前金融市場環(huán)境對房地產(chǎn)的影響，不能火上澆油。近期出臺的政策，由于沒有充分考慮到金融市場對中心城市房地產(chǎn)的刺激作用，導(dǎo)致部分中心城市在房地產(chǎn)去庫存政策、金融市場利率下行的雙重刺激下，房價上漲出現(xiàn)了失控狀況。盡管我們及時調(diào)整了相關(guān)政策，但是畢竟已經(jīng)造成了部分中心城市房價上漲過快和絕對水平過高的狀況，對未來房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定健康發(fā)展造成了不利影響。    　　去房地產(chǎn)庫存政策也沒有充分考慮到我國城市之間的差別。我國三四線城市房地產(chǎn)庫存嚴(yán)重，主要是由于這些城市只發(fā)展了房地產(chǎn)和部分硬件基礎(chǔ)實施投資，城市的人居配套服務(wù)能力、公共服務(wù)能力跟不上，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和就業(yè)機會跟不上，農(nóng)民即使買了房，也無法在城市安居生活。因此政策的核心是要解決這些城市的綜合服務(wù)功能問題，積極創(chuàng)造農(nóng)村居民進城安居生活的條件，而不是單純的鼓勵居民買房。一些省市簡單采取鼓勵大學(xué)生買房，或?qū)⑸唐贩哭D(zhuǎn)化為養(yǎng)老安置房等方法來消化房地產(chǎn)庫存，都不能解決根本問題。當(dāng)然也有部分省份（如河北、湖北、湖南等）出臺的政策，與戶籍制度改革、公積金制度改革、棚戶區(qū)改造貨幣化安置和保障房商品化改革結(jié)合起來，突出了支持農(nóng)民進城購房的政策導(dǎo)向，不僅有利于房地產(chǎn)去庫存，也有利于推進城鎮(zhèn)化和市民化進程的加速推進。    　　去杠桿政策演變成了金融領(lǐng)域的去杠桿政策。各地出臺的去杠桿政策，大都演變成了金融領(lǐng)域如何去杠桿，如何控制金融市場風(fēng)險的政策。這次供給側(cè)改革，主要是針對實體經(jīng)濟領(lǐng)域中的問題，尤其是著力解決工業(yè)領(lǐng)域中服務(wù)于投資的部分采掘業(yè)、冶煉加工業(yè)和設(shè)備制造業(yè)中產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，行業(yè)經(jīng)營環(huán)境日趨惡劣的問題。金融領(lǐng)域中的問題不是政策的著力點。盡管實體經(jīng)濟去杠桿，會牽涉到實體和金融兩方面，但是供給側(cè)改革中的去杠桿，主要還是針對實體企業(yè)或地方政府杠桿水平過高，杠桿率增長過快，財務(wù)負(fù)擔(dān)過重等問題。單就金融業(yè)的杠桿率來看，總體上不高，一些金融行業(yè)還需要繼續(xù)增加杠桿率。  地方政府在去杠桿上之所以難以出臺相關(guān)政策，一是各級政府的負(fù)債問題，主要需要中央的統(tǒng)一安排和部署來解決，例如實行債務(wù)置換就是很好的方法，在不降低地方政府杠桿率的情況下，大大降低了付息負(fù)擔(dān)。單從地方政府來說很難出臺相關(guān)政策。二是對實體行業(yè)來說，杠桿率是否過高很難判斷。目前，政府相關(guān)部門并沒有給出我國各行業(yè)負(fù)債率的統(tǒng)一數(shù)據(jù)，市場上流傳的各類數(shù)據(jù)差別巨大。歸結(jié)到各個地區(qū)各個行業(yè)杠桿率多少是合適的，需要降低多少，就更難判斷。三是降低實體經(jīng)濟的杠桿率的確需要金融各行業(yè)的支持。由于我國對金融業(yè)實行分業(yè)監(jiān)管和垂直監(jiān)管，地方政府對金融各業(yè)沒有直接的行政管理權(quán)，無法針對金融行業(yè)出臺政策。    　　供給側(cè)改革中成本和收益嚴(yán)重不對稱，存在成本互相轉(zhuǎn)嫁和搭便車的現(xiàn)象。無論是去產(chǎn)能、去庫存、還是清理僵尸企業(yè)，都需要付出非常高的改革成本，包括企業(yè)所有者的資本損失、債權(quán)人的債權(quán)損失和工人的就業(yè)損失等。供給側(cè)改革本質(zhì)上是政府運用行政和市場相結(jié)合的手段，在短期內(nèi)集中處置部分過剩產(chǎn)能、過多庫存和過高債務(wù)，兼并和注銷部分企業(yè)，從而達到優(yōu)化行業(yè)發(fā)展環(huán)境，讓大部分處于這些行業(yè)的企業(yè)獲得正常經(jīng)營和發(fā)展環(huán)境的改革。因此，改革成本的承擔(dān)者和改革成果的受益者往往分屬于不同主體。一個行業(yè)加速去產(chǎn)能，會使得上下游行業(yè)受益。一個地區(qū)加速去除部分行業(yè)的產(chǎn)能，會導(dǎo)致分布在其他省份的該行業(yè)的企業(yè)受益。國有企業(yè)加速去產(chǎn)能，會導(dǎo)致處于同一行業(yè)的民營企業(yè)受益。實體經(jīng)濟加速去產(chǎn)能，清理僵尸企業(yè)，會導(dǎo)致金融機構(gòu)短期債權(quán)受損等。    　　這種成本承擔(dān)者和受益者分屬不同產(chǎn)業(yè)和地區(qū)的狀況，會導(dǎo)致成本的相互轉(zhuǎn)嫁和搭便車情況。在目前的改革實踐中，存在著地方政府總希望用中央政府專項資金來兜底，企業(yè)希望政府資金來兜底，民營企業(yè)希望國有企業(yè)來兜底，實體企業(yè)希望金融機構(gòu)來兜底的情況。存在著誰的改革速度快、力度大，誰付出的改革成本就很高，等到該行業(yè)因為產(chǎn)能和庫存清理后發(fā)展環(huán)境正常，沒有改革的地區(qū)和企業(yè)反而受益。這就形成了觀望者受益的搭便車現(xiàn)象。    　　供給側(cè)改革會導(dǎo)致部分金融市場潛在風(fēng)險集中暴露。供給側(cè)改革本質(zhì)上是以一定的行政手段來加速調(diào)整傳統(tǒng)供給結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)新的市場需求的過程。從改革方向來看，有利于化解潛在的金融風(fēng)險。但是短期內(nèi)去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿，并集中處理僵尸企業(yè)，會導(dǎo)致相關(guān)企業(yè)失去持續(xù)融資條件，債務(wù)風(fēng)險將集中暴露。根據(jù)業(yè)內(nèi)測算，2015年我國煤炭、鋼鐵、水泥和有色四大行業(yè)存量有息負(fù)債超過5萬億，其中銀行貸款約占1/2，債券占1/3，非標(biāo)等約1萬億。規(guī)模還是相當(dāng)巨大的。另外，這些行業(yè)的上下游和企業(yè)之間都存在著規(guī)模巨大的應(yīng)收應(yīng)付的債權(quán)債務(wù)鏈條，非付息債務(wù)的規(guī)模也十分巨大。對一批企業(yè)的集中處理，肯定會影響到相關(guān)企業(yè)之間的債務(wù)鏈，導(dǎo)致各種債權(quán)類資產(chǎn)和信貸類資產(chǎn)受損，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險的相互轉(zhuǎn)嫁，并傳導(dǎo)到相關(guān)金融市場上。因此，缺乏對供給側(cè)改革所導(dǎo)致的金融市場風(fēng)險的整體評估和應(yīng)對策略，是目前供給側(cè)改革推進中的重大隱患。    　　完善政策環(huán)境和風(fēng)險控制機制    　　文章認(rèn)為，一要盡快出臺供給側(cè)改革的統(tǒng)一指導(dǎo)文件。目前，各級政府的供給側(cè)改革已經(jīng)如火如荼地開展起來，迫切需要中央出臺有關(guān)“去降補”的統(tǒng)一指導(dǎo)意見，明確去產(chǎn)能的行業(yè)范圍、產(chǎn)能過剩的衡量標(biāo)準(zhǔn)、僵尸企業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)和處置流程，以及國有和民營企業(yè)的不同政策等，明確各級政府在供給側(cè)改革中的權(quán)利職責(zé)，以及能夠根據(jù)地區(qū)情況作靈活調(diào)整的職權(quán)范圍。由于供給側(cè)改革既是全國性的，又具有突出的行業(yè)屬性，需要將國家的統(tǒng)一政策、主要行業(yè)供給側(cè)改革的指導(dǎo)意見和地方政府的政策有效結(jié)合起來。要突出全國性行業(yè)指導(dǎo)意見的作用。要從既能有效化解產(chǎn)能、又能優(yōu)化行業(yè)布局的角度，明確各省份去產(chǎn)能的基本任務(wù)，實行有差別的統(tǒng)一。    　　二要建立供給側(cè)改革中的部際協(xié)調(diào)機制，以及行業(yè)和地方政府的協(xié)調(diào)機制。供給側(cè)改革是一個全國統(tǒng)一的龐大系統(tǒng)工程，牽涉到部委之間的協(xié)調(diào)、各行業(yè)組織跟地方政府之間的協(xié)調(diào)、省際之間的協(xié)調(diào)，以及實體部門和金融部門之間的協(xié)調(diào)等。如果不能有效溝通，形成很好的協(xié)調(diào)機制，就很容易形成互相觀望或相互掣肘的情況。要盡快形成推進供給側(cè)改革的組織保障，建立協(xié)商機制，加強信息溝通，統(tǒng)一思想認(rèn)識，明確各主體職責(zé)，防止問題和矛盾相互轉(zhuǎn)嫁。    　　三要盡快形成市場化的成本和收益補償機制。目前很多地方政府都希望將供給側(cè)改革中的成本，特別是限制和削減產(chǎn)能、處理僵尸企業(yè)所形成的債務(wù)成本和下崗職工的安置成本，轉(zhuǎn)由中央政府的專項資金來承擔(dān)。這是不現(xiàn)實的。供給側(cè)改革要充分發(fā)揮市場機制的作用，應(yīng)該主要依靠市場化的方法和手段來化解改革成本。削減產(chǎn)能和處理僵尸企業(yè)，推進企業(yè)并購，將會大大優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，讓大部分企業(yè)受益。要通過一定的機制和手段，讓這些受益的企業(yè)和領(lǐng)域根據(jù)受益程度將一部分受益拿出來，用于支付改革成本，形成市場化的改革成本補償機制。例如，目前正在積極探索的搭建煤炭和鋼鐵上下游行業(yè)的成本收益風(fēng)險分擔(dān)網(wǎng)絡(luò)平臺；建立供給側(cè)改革共享基金，讓受益地區(qū)以稅收轉(zhuǎn)移的方式補貼受損地區(qū)，都是很好的嘗試。只有形成了市場化的成本和受益轉(zhuǎn)移和補償機制，讓削減產(chǎn)能和清理僵尸企業(yè)的地區(qū)獲得正常補償，才能真正調(diào)動各地區(qū)各行業(yè)開展供給側(cè)改革的積極性，不再出現(xiàn)“等靠要”和“撘便車”現(xiàn)象。    　　四是加快建立供給側(cè)改革對金融市場影響的風(fēng)險評估和防范機制。當(dāng)前，我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型最困難的時期，各種問題和風(fēng)險正在逐漸積累并逐步釋放。2015年下半年以來，我國股市、債市、匯市和房地產(chǎn)市場都出現(xiàn)了一定程度的波動。目前金融市場的穩(wěn)定性仍然面臨著考驗。在供給側(cè)改革集中削減產(chǎn)能，清理僵尸企業(yè)，會導(dǎo)致部分行業(yè)和企業(yè)的信用風(fēng)險集中暴露，對金融市場產(chǎn)生一定的影響。尤其是要高度關(guān)注零散的風(fēng)險事件，會引發(fā)或傳導(dǎo)成局部金融市場動蕩的可能性。    　　目前，供給側(cè)改革都是分地區(qū)分產(chǎn)業(yè)在進行，相關(guān)部門往往只關(guān)注了改革對本地區(qū)或本產(chǎn)業(yè)的影響，容易忽略金融風(fēng)險的傳導(dǎo)效應(yīng)，部分地區(qū)為了加速推進改革，往往將實體經(jīng)濟的風(fēng)險向金融市場或金融機構(gòu)轉(zhuǎn)嫁，或暫時由金融機構(gòu)來承擔(dān)。這些做法對金融市場的穩(wěn)定都構(gòu)成了一定威脅。因此，必須要建立全國統(tǒng)一的有關(guān)供給側(cè)改革中金融市場風(fēng)險的監(jiān)測和防范機制，及時評估，全面監(jiān)控，引導(dǎo)企業(yè)和金融機構(gòu)以正確的方式來解決銀行信貸資產(chǎn)、債務(wù)資產(chǎn)和不良資產(chǎn)處置中的違約風(fēng)險，積極通過債轉(zhuǎn)股和資產(chǎn)證券化等方式來化解風(fēng)險，堅決防止風(fēng)險的集中暴露和簡單轉(zhuǎn)嫁。