中國上一輪去產(chǎn)能的經(jīng)驗(yàn)與啟示

一、20世紀(jì)90年代去產(chǎn)能的背景與措施分析

1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)。市場經(jīng)濟(jì)的春風(fēng)和現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的擴(kuò)大掀起了一輪新的投資高潮。由于長期受計劃經(jīng)濟(jì)思想束縛，企業(yè)普遍對市場空間預(yù)期過于樂觀，盲目投資、蜂擁而上和重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致1992年-1996年間陸續(xù)積累了大量的過剩產(chǎn)能。過熱投資導(dǎo)致通脹率攀升，不僅影響了1994-1996年間貨幣政策從緊，也使1997-1998年亞洲金融危機(jī)的外部沖擊下的需求減少。1997年金融危機(jī)對中國的出口產(chǎn)生了直接的壓力，尤其是亞洲市場有效需求減緩，需求端的壓力傳導(dǎo)到供給端，進(jìn)一步暴露了前期企業(yè)過度擴(kuò)張產(chǎn)生的一系列問題。如國有企業(yè)大面積虧損，多數(shù)行業(yè)產(chǎn)能利用率不足40%;經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部出現(xiàn)嚴(yán)重的債務(wù)問題，三角債問題嚴(yán)峻、銀行壞賬率高企，銀行不良貸款率高達(dá)30%，財政壓力巨大。

在1998年的改革中，政府選擇的是采取更加行政化的手段來展開國企改革和去產(chǎn)能，并且通過先選擇重點(diǎn)行業(yè)做示范(紡織行業(yè))，再全面推進(jìn)的方式來運(yùn)作。針對產(chǎn)能過剩的成因，當(dāng)時政府主要采取了五項(xiàng)主要措施：一是實(shí)施“中性偏緊”的貨幣政策，倒逼企業(yè)去產(chǎn)能、去杠桿。二是直接有力的行政干預(yù)，優(yōu)化供給端，為市場的自動調(diào)節(jié)贏得必要時間。三是企業(yè)債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)，金融政策支持托底，由金融資產(chǎn)管理公司剝離銀行債務(wù)。四是1998年-2003年實(shí)施以增發(fā)長期建設(shè)國債為主的積極財政政策。五是撬動新的需求增長點(diǎn)。

90年代去產(chǎn)能取得積極效果：首先在微觀經(jīng)濟(jì)層面，去產(chǎn)能取得顯著效果，國有工業(yè)企業(yè)數(shù)量減少，國有企業(yè)從1996年的11.38萬家下降至1998年的6.5萬家，減少幅度達(dá)到42%。整體虧損企業(yè)的勞動生產(chǎn)率得到了提升，以1997年底的企業(yè)數(shù)為準(zhǔn)，到2000年底，國有及國有控股大中型企業(yè)的虧損面由39.1%下降至20%左右;宏觀層面上，勞動生產(chǎn)率得以大幅度提升。同時也產(chǎn)生了一定的負(fù)面效果：1996-1999年間國有企業(yè)就業(yè)人數(shù)下降約2200萬，2011年全國總工會公布90年代的下崗失業(yè)數(shù)字是2750萬人，企業(yè)在編員工強(qiáng)制性被解除用工關(guān)系，取消企業(yè)應(yīng)擔(dān)負(fù)的約90%社會保障義務(wù)，下崗分流人員處于節(jié)衣縮食、四處奔波的生活窘態(tài)，國家轉(zhuǎn)型期的社會代價比較多的由下崗人員來承擔(dān)。

90年代紡織行業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位不亞于現(xiàn)在的鋼鐵、煤炭、有色金屬。90年代中國是世界上最大的紡織生產(chǎn)國，產(chǎn)量占全球的1/5，紡織工業(yè)產(chǎn)值占全球工業(yè)總產(chǎn)值的比重較大。但由于產(chǎn)能過剩和設(shè)備落后，當(dāng)時的中國紡織業(yè)盈利空間不斷壓縮，企業(yè)虧損嚴(yán)重，冗余人員比重超過30%。而且由于紡織行業(yè)多數(shù)屬于國有企業(yè)，是當(dāng)時國有工業(yè)中生存最艱難的產(chǎn)業(yè)，地方政府通過財政補(bǔ)貼和銀行貸款的托舉式維持紡織虧損企業(yè)運(yùn)行的手段，越來越難以為繼。

國務(wù)院給出的紡織行業(yè)去產(chǎn)能的目標(biāo)是從1998年開始的三年，舉全國之力，以行政手段直接下達(dá)任務(wù)來完成去產(chǎn)能、國企三年扭虧脫困。國家在紡織業(yè)產(chǎn)能出清的過程中，主要采取以下幾項(xiàng)措施：一是直接的財政補(bǔ)貼和貸款補(bǔ)貼。中央政府規(guī)定：每壓縮淘汰落后棉紡錠1萬錠給予財政補(bǔ)貼300萬元，由中央、地方財政各承擔(dān)150萬元，同時安排銀行貼息貸款200萬元，貸款的貼息資金由地方財政承擔(dān)，貸款還本期限為5年至7年。二是兼并破產(chǎn)政策重點(diǎn)向紡織行業(yè)傾斜。安排兼并破產(chǎn)和減員增效紡織企業(yè)537家，計劃核銷規(guī)模126億元，占全國總規(guī)模400億元的31.5%。三是下崗職工分流安置政策。1998年壓錠企業(yè)辦理退休3.5萬人，紡織工業(yè)企業(yè)下崗職工要進(jìn)入本企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心，保證下崗職工的基本生活和養(yǎng)老、醫(yī)療保險費(fèi)用的支付。四是在出口配額分配額度上大幅度向國內(nèi)紡織出口生產(chǎn)企業(yè)傾斜。五是把退稅率統(tǒng)一提高到11%，對紡織機(jī)械出口實(shí)行出口信貸和全額退稅優(yōu)惠政策，積極鼓勵紡織品出口。六是實(shí)施紡織企業(yè)債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)，通過金融資產(chǎn)管理公司有效剝離銀行的不良資產(chǎn)，把債權(quán)債務(wù)關(guān)系適時轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y控股關(guān)系，極大化解和防范了企業(yè)和銀行經(jīng)營的系統(tǒng)性風(fēng)險。

經(jīng)過努力，從1998年起，用三年時間淘汰落后棉紡錠1000萬錠，分流安置下崗職工120萬人，到2000年實(shí)現(xiàn)全行業(yè)扭虧為盈，為實(shí)現(xiàn)紡織工業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。 2002年之后紡織行業(yè)去產(chǎn)能效果明顯提升，新增產(chǎn)能得以上馬，就業(yè)人數(shù)從1999年的510萬下降到456萬，負(fù)債率持續(xù)下降、利潤率明顯提升，2002年起紗、布產(chǎn)量穩(wěn)步提升;勞動生產(chǎn)率由1998年的1.75萬/人提升到2002年的3.24萬/人，增長85%。

二、兩次“去產(chǎn)能”的異同點(diǎn)分析

通過對比發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)90年代與本輪產(chǎn)能過剩的形成都經(jīng)歷了高速信貸投放、地方政府推動的投資熱潮、引發(fā)通脹率上升進(jìn)而導(dǎo)致貨幣偏緊，產(chǎn)能和規(guī)模迅猛擴(kuò)張被冷卻后債務(wù)和產(chǎn)能過剩問題凸顯等大致路徑，都是企業(yè)盲目投資，加劇了產(chǎn)能擴(kuò)張。兩個時期產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段特征主要是發(fā)展方式粗放，創(chuàng)新能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)集中度低，未形成由優(yōu)勢大企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，市場競爭有失規(guī)范;兩個時期政府的考核體系和投資體制弊端相同，地方政府過分依賴投資拉動經(jīng)濟(jì)增長，通過廉價供地、稅收減免、低價配置資源等方式招商引資，助推了重復(fù)投資和產(chǎn)能擴(kuò)張，統(tǒng)一有序、競爭自由的市場環(huán)境還未形成。

兩次去產(chǎn)能過程的不同點(diǎn)有如下三個方面：一是兩個時期集中行業(yè)不同。90年代的產(chǎn)能過剩集中于以紡織為代表的勞動密集型輕工業(yè)，本輪產(chǎn)能過剩集中在以鋼鐵、煤炭、水泥等為代表的資本密集型重工業(yè);以紡織業(yè)為代表的勞動力密集型產(chǎn)業(yè)，成本構(gòu)成中可變成本占主導(dǎo);以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為代表的資本密集型重化工業(yè)，成本構(gòu)成中固定成本占主導(dǎo)。二是兩個時期經(jīng)濟(jì)潛在增長率不同。90年代長期經(jīng)濟(jì)增長率處于上行通道，人口紅利優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢明顯，同時需求端釋放潛力巨大，最具代表性的是1998年房改啟動和2001年中國加入WTO。房地產(chǎn)和出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)力，成為去產(chǎn)能后接力經(jīng)濟(jì)增長的新動力。本輪去產(chǎn)能，中國正處于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的增速換擋、結(jié)構(gòu)調(diào)整和動力轉(zhuǎn)換的重要轉(zhuǎn)折期，經(jīng)濟(jì)增長率低于90年代，并且需求端改革調(diào)整空間受到一定限制，依靠凱恩斯主義式的刺激政策已經(jīng)失靈。三是兩個時期的國際環(huán)境不同。90年代去產(chǎn)能經(jīng)歷的亞洲金融危機(jī)，僅亞洲市場有效需求減弱;本輪去產(chǎn)能，后金融危機(jī)時代，歐美等發(fā)達(dá)國家普遍進(jìn)入去杠桿周期，儲蓄率趨勢性回升，進(jìn)而整體國際市場有效需求不足將成為全球經(jīng)濟(jì)的中長期主流。目前我國在能源、勞動力、土地等要素價格方面的相對優(yōu)勢正在瓦解，其他發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體對我國的“進(jìn)口替代效應(yīng)”顯著，不利于通過外需化解我國過剩產(chǎn)能。

三、20世紀(jì)90年代去產(chǎn)能的經(jīng)驗(yàn)與啟示

梳理總結(jié)20世紀(jì)90年代中國去產(chǎn)能的成功經(jīng)驗(yàn)，主要包括以下六個層面：一是政府、銀行和企業(yè)形成去產(chǎn)能合力，加大政府財政補(bǔ)貼沖銷壞賬的力度和速度，去除企業(yè)和銀行后顧之憂;二是積極推行過剩產(chǎn)能企業(yè)債轉(zhuǎn)股改造。國家組建金融資產(chǎn)管理公司，有序剝離銀行有毒資產(chǎn)和不良資產(chǎn)，及時使債權(quán)債務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)為參股控股的合作共贏新型伙伴關(guān)系，使去產(chǎn)能企業(yè)和銀行擺脫包袱輕裝上陣;三是通過多種手段補(bǔ)充銀行資本金，增加金融資產(chǎn)的流動性;四是依靠強(qiáng)有力的行政手段干預(yù)產(chǎn)能過剩企業(yè)和市場，為市場出清過剩產(chǎn)能贏得必要時間;五是形成分工明確的去產(chǎn)能動力機(jī)制，其中包括層層明晰的目標(biāo)機(jī)制、獎懲嚴(yán)明的激勵機(jī)制等;六是聚焦關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)。90年代，中國是最大的紡織生產(chǎn)國，產(chǎn)量占全球的1/5，紡織工業(yè)產(chǎn)值占全球工業(yè)總產(chǎn)值比重的排在首位，關(guān)鍵是紡織行業(yè)是產(chǎn)能過剩的重災(zāi)區(qū)，其產(chǎn)能嚴(yán)重過剩越來越成為我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾和諸多問題的根源。

2016年是國家十三五的開局之年，中國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，首要任務(wù)是以壯士斷腕的決心“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”，加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。借鑒90年代的成功經(jīng)驗(yàn)啟示，在本輪去產(chǎn)能中應(yīng)該抓好以下幾個方面：

一要完善且加大財稅支持政策。中央財政加大對產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)實(shí)施結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的支持力度，各地財政結(jié)合實(shí)際安排專項(xiàng)資金予以支持;中央財政利用淘汰落后產(chǎn)能獎勵資金等現(xiàn)有資金渠道，適當(dāng)擴(kuò)大資金規(guī)模，支持產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)壓縮過剩產(chǎn)能。精準(zhǔn)施策，設(shè)立專項(xiàng)財政補(bǔ)貼資金和優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)鼓勵企業(yè)多兼并重組，少破產(chǎn)清算。二要采取積極的行政干預(yù)為市場有效調(diào)節(jié)過剩產(chǎn)能和倒逼僵尸企業(yè)退市贏得必要時間，彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)機(jī)制的失靈，逐步完善去產(chǎn)能相關(guān)的政策法規(guī)配套體系。三要實(shí)施有保有控的金融政策，增加銀行資產(chǎn)的流動性，加大沖銷銀行的壞賬率和不良資產(chǎn)率，同時對產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)實(shí)施有針對性的信貸指導(dǎo)政策，加強(qiáng)綠色信貸管理，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)。四要積極推行產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)債轉(zhuǎn)股改造。五要抓緊培育去產(chǎn)能的動力機(jī)制。重拳治理僵尸企業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能，去產(chǎn)能涉及到銀行、企業(yè)和廣大職工三者利益格局的打破與重塑，應(yīng)該注重行成有效的動力引擎，破除三者去產(chǎn)能的后顧之憂，形成去產(chǎn)能的前進(jìn)合力，同時需要擲地有聲的政策執(zhí)行力;同時付之于有效的激勵機(jī)制、試錯機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、責(zé)任機(jī)制和評估機(jī)制，提升治理僵尸企業(yè)和去產(chǎn)能執(zhí)行效率，積極推進(jìn)去產(chǎn)能戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施。六是本輪去產(chǎn)能應(yīng)集中于鋼鐵煤炭行業(yè)。鋼鐵煤炭是產(chǎn)能過剩的重災(zāi)區(qū)，僵尸企業(yè)的聚集區(qū)，由于此類行業(yè)企業(yè)經(jīng)濟(jì)體量較大，都是地方支柱性產(chǎn)業(yè)，涉及大量的政府稅收和人員就業(yè)等社會穩(wěn)定性問題，而且不能真正實(shí)施市場化單一模式退出。目前鋼鐵煤炭的產(chǎn)能過剩已經(jīng)開始嚴(yán)重威脅到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)升級，僵尸企業(yè)的存在規(guī)模和數(shù)量已經(jīng)危及社會穩(wěn)定和推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)系。七要建立長效的去產(chǎn)能治理機(jī)制。必須正確認(rèn)識此次去產(chǎn)能任務(wù)的復(fù)雜性、長期性和艱巨性，必須建立宏觀、中觀和微觀層面聯(lián)動的長久的去產(chǎn)能治理機(jī)制，逐步完善新常態(tài)下過剩產(chǎn)能的治理體系。八要積極推進(jìn)托底的社會保障政策，妥善安置下崗失業(yè)人員。