依法治國(guó)視域下如何加強(qiáng)森林資源監(jiān)管

核心提示：森林資源是發(fā)展生態(tài)林業(yè)、民生林業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是建設(shè)生態(tài)文明的根本保障。培育、保護(hù)和管理森林資源在生態(tài)文明建設(shè)中具有戰(zhàn)略性、決定性的地位，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、根本性工作。

中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》指出，“生態(tài)文明建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要內(nèi)容，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來(lái)，事關(guān)‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)”。森林資源是發(fā)展生態(tài)林業(yè)、民生林業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是建設(shè)生態(tài)文明的根本保障。培育、保護(hù)和管理森林資源在生態(tài)文明建設(shè)中具有戰(zhàn)略性、決定性的地位，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、根本性工作。

在新常態(tài)下，林業(yè)改革發(fā)展內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化，給林業(yè)改革發(fā)展帶來(lái)了全新機(jī)遇，也帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。同時(shí)，這些深刻變化，也使得我國(guó)森林資源保護(hù)和監(jiān)管面臨著諸多新的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

一是資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾日益突出。林地保護(hù)管理形勢(shì)更加嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，過(guò)去5年間，我國(guó)有1.2億畝林地轉(zhuǎn)為非林地，每年流失林地高達(dá)2418萬(wàn)畝，其中，非法占用200萬(wàn)畝，毀林開(kāi)墾等占用超過(guò)2000萬(wàn)畝。森林防火、防蟲(chóng)、防盜等工作擔(dān)子重、壓力大、任務(wù)繁重。此外，野生動(dòng)植物保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻、壓力巨大。

二是森林供給與社會(huì)需求存在較大差距。目前，我國(guó)仍是一個(gè)缺林少綠、生態(tài)脆弱的國(guó)家。森林覆蓋率為21.63%，遠(yuǎn)低于全球31%的平均水平，人均森林面積僅為世界人均水平的1/4，人均森林蓄積只有世界人均水平的1/7，總量不足、質(zhì)量不高、分布不均的狀況仍未根本改變。另外，木材供需矛盾十分突出，木材安全形勢(shì)總體不容樂(lè)觀。生態(tài)產(chǎn)品短缺問(wèn)題嚴(yán)重，供給能力不能滿足社會(huì)的多樣化需求。

三是生態(tài)需求與環(huán)境質(zhì)量下降矛盾尖銳。社會(huì)公眾對(duì)青山綠水、生態(tài)產(chǎn)品的需求日益增長(zhǎng)，生態(tài)環(huán)境等問(wèn)題得到廣泛關(guān)注。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量惡化嚴(yán)重，極端氣候頻繁出現(xiàn)，時(shí)常出現(xiàn)“藍(lán)天只能靠東風(fēng)”的尷尬局面。

黨的十八屆四中全會(huì)提出要全面依法治國(guó)。落實(shí)到林業(yè)上就是全面推進(jìn)依法治林，實(shí)行林業(yè)治理能力和治理體系現(xiàn)代化。當(dāng)前要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重大戰(zhàn)略思想和《意見(jiàn)》等文件精神，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)觀，在依法治國(guó)視域下切實(shí)加強(qiáng)森林資源保護(hù)和監(jiān)管。

一要全面推進(jìn)依法行政。依法行政是依法治國(guó)的重要組成部分。要貫徹執(zhí)行《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》《行政許可責(zé)任追究制度》《行政許可監(jiān)督辦法》等，規(guī)范林業(yè)行政許可事項(xiàng)，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。要以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，對(duì)破壞森林資源案件進(jìn)行督查督辦。要繼續(xù)加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)，完善執(zhí)法程序、機(jī)制，規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高執(zhí)法人員法律素養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。要嚴(yán)于律己，認(rèn)真履行職責(zé)，嚴(yán)格依法行政，不設(shè)法律之外的特殊權(quán)力，不以權(quán)謀私，不濫用職權(quán)，堅(jiān)持權(quán)為民所用，利為民所謀。

二要制定完善法規(guī)法律。全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)的內(nèi)容。要圍繞提升和發(fā)揮林業(yè)生態(tài)功能，推動(dòng)林業(yè)立法由注重保護(hù)管理單一自然資源向注重保護(hù)管理整個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，著力完善覆蓋森林、濕地、荒漠生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的林業(yè)法律法規(guī)體系，增強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)管理的科學(xué)性、協(xié)同性和有效性。要突出地方特色，加快制訂、完善地方性森林資源保護(hù)和監(jiān)管的法律法規(guī)，并與國(guó)家立法搞好銜接配套。當(dāng)前要抓緊修改、制定《森林法》《森林法實(shí)施條例》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《天然林保護(hù)條例》和生態(tài)補(bǔ)償、濕地保護(hù)、生物多樣性保護(hù)、林業(yè)行政執(zhí)法、破壞森林資源責(zé)任追究等制度。

三要妥善解決法律法規(guī)間的銜接問(wèn)題。我國(guó)森林資源保護(hù)與管理、生態(tài)保護(hù)職能分散在多部門(mén)。部門(mén)間法律法規(guī)、政策措施在執(zhí)行中存在差異、標(biāo)準(zhǔn)不一。如林地的認(rèn)定和管理、自然保護(hù)區(qū)的管理等，林業(yè)部門(mén)與國(guó)土、環(huán)保、旅游等部門(mén)的法規(guī)、政策都存在差異，在實(shí)際管理中往往有所不一，包括對(duì)土地性質(zhì)認(rèn)定的規(guī)范不同，相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)沒(méi)有聯(lián)網(wǎng)合并。再加之部門(mén)間協(xié)調(diào)、合作不暢，缺乏必要的溝通銜接，致使法律法規(guī)間銜接方面弊端較多。同時(shí)，地區(qū)間的合作缺乏法制依據(jù)，也缺乏有效的議事程序和爭(zhēng)端解決辦法。為此，《意見(jiàn)》也指出，要加強(qiáng)法律法規(guī)間的銜接。只有這樣，才能有效解決好行業(yè)法律法規(guī)間的矛盾以及部門(mén)間的相互協(xié)調(diào)與合作。

四要嚴(yán)格責(zé)任追究制度。探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)。森林資源保護(hù)和監(jiān)管要有嚴(yán)格的責(zé)任追究，從制度層面上落實(shí)責(zé)任的政績(jī)考核評(píng)價(jià)、責(zé)任追究制度體系，出臺(tái)問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，要高度重視社會(huì)和輿論監(jiān)督，建立損害、破壞森林資源大要案查處情況發(fā)布制度和保護(hù)管理重大事項(xiàng)約談機(jī)制，努力遏制地方政府違法違規(guī)行為的發(fā)生。

五要建立跨部門(mén)聯(lián)合辦案機(jī)制。我國(guó)森林資源面廣而量大，各地情況又千差萬(wàn)別，單純依靠林業(yè)主管部門(mén)及其監(jiān)督機(jī)構(gòu)難以完全監(jiān)督到位。實(shí)施“義務(wù)森林資源監(jiān)督員制度”具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，值得復(fù)制與推廣。其目的是吸收社會(huì)力量共同參與，構(gòu)建起一個(gè)較為完善的森林資源破壞信息來(lái)源體系和監(jiān)督監(jiān)管體系。監(jiān)督機(jī)構(gòu)要依靠社會(huì)力量，實(shí)行從監(jiān)督部門(mén)單打獨(dú)斗到全社會(huì)合力推動(dòng)的轉(zhuǎn)變。與各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)要建立健全完善的聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)合工作機(jī)制，強(qiáng)化信息交流、開(kāi)展聯(lián)合行動(dòng)，形成監(jiān)管合力。包括與地方檢察機(jī)關(guān)等公檢法部門(mén)，加強(qiáng)信息溝通、情報(bào)交流，建立聯(lián)合辦案機(jī)制，有效打擊重大涉林違法犯罪行為;與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織(人事)部門(mén)建立健全生態(tài)環(huán)境和資源損害責(zé)任追究的溝通協(xié)作機(jī)制。

六要強(qiáng)化監(jiān)督職能。強(qiáng)化對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境等行為的執(zhí)法監(jiān)察和專(zhuān)項(xiàng)督察。資源環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展行政執(zhí)法。當(dāng)前部分森林資源破壞案件系政府主導(dǎo)，造成了案件查處、問(wèn)責(zé)不到位。目前森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)在涉林案件的查處中沒(méi)有實(shí)際的行政執(zhí)法權(quán)，監(jiān)督有時(shí)變成一種“軟任務(wù)”。因此，為排除不當(dāng)干預(yù)，尤其是當(dāng)?shù)胤近h委政府、林業(yè)主管部門(mén)行政執(zhí)法不作為、不力、不到位時(shí)，賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)有效監(jiān)督手段，強(qiáng)化監(jiān)督職能，實(shí)施森林資源全過(guò)程監(jiān)管、跟蹤，代表國(guó)家對(duì)責(zé)任單位責(zé)任人，直接依法依規(guī)開(kāi)展重大案件的查處和問(wèn)責(zé)。