大氣中國2016:空氣質(zhì)量改善 指標(biāo)有喜有憂

2015 年是《大氣污染防治行動計劃》(以下簡稱《大氣十條》)實施的第三年，絕大多數(shù)城市空氣質(zhì)量持續(xù)改善，但PM2.5 超標(biāo)的情況仍普遍存在，一些區(qū)域還面臨臭氧污染加劇的問題。

　　以上是亞洲清潔空氣中心8月22日發(fā)布的《大氣中國 2016：中國大氣污染防治進程》報告提出的結(jié)論。

　　這一報告為系列報告“大氣中國：中國大氣污染防治進程”的第二期，涵蓋 2015 年 161 個地級及以上城市(即第二階段實施空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)的城市)的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù);國家、三區(qū)(京津冀、長三角與珠三角)與 161 個城市的治理政策與措施的計劃與進展;上海及深圳在工業(yè)燃煤鍋爐及 VOCs 治理方面的經(jīng)驗梳理等內(nèi)容。

　　■分析

　　京津冀超標(biāo)最重，珠三角改善最快

　　2015 年，我國城市的空氣質(zhì)量較前一年整體有所改善。在6項污染物中，74 個城市的 PM2.5、PM10、SO2、NO2 年均濃度相對 2014 年總體呈下降趨勢，降幅分別為 14.1%、11.4%、21.9%、7.1%，CO 年均濃度與 2014 年持平，SO2、NO2、CO、O3 年均濃度達到國家二級標(biāo)準(zhǔn)。

　　然而，城市空氣質(zhì)量超標(biāo)情況依然普遍，特別是冬季重度污染頻發(fā)。2015 年，報告覆蓋的 161 個城市的平均超標(biāo)天數(shù)為 99 天，其中 74 個重點城市的平均超標(biāo)天數(shù)為 105 天。京津冀及周邊地區(qū)(山西、山東、內(nèi)蒙古、河南)仍是全國空氣超標(biāo)最嚴(yán)重、重污染發(fā)生頻率最高的地區(qū)，161 個城市中超標(biāo)天數(shù)最多的前 20 個城市全部集中在這一區(qū)域，且這一區(qū)域內(nèi) 70 個地級及以上城市共發(fā)生 1710 天(次)重度及以上污染，發(fā)布重污染天氣預(yù)警 154 次。

　　以PM2.5和PM10為評價指標(biāo)，對比 161 個城市發(fā)布的 2015 年空氣質(zhì)量改善目標(biāo)與實際完成情況，90%的城市均實現(xiàn)了目標(biāo)。

　　從空氣質(zhì)量改善幅度來看，珠三角城市空氣質(zhì)量在重點區(qū)域中改善幅度最大，并已率先達標(biāo);中西部及河北省部分城市表現(xiàn)優(yōu)異，PM2.5 年均濃度下降幅度達 20%及以上，包括荊州、宜昌、柳州、桂林、西寧、株洲、西安、合肥、攀枝花、秦皇島、滄州、石家莊、邯鄲、邢臺。

　　不過，還有8個城市未完成 2015 年P(guān)M2.5或者是PM10的改善目標(biāo)任務(wù)，包括鄭州、三門峽、焦作、棗莊、日照、營口、長春、廊坊。其中，鄭州、焦作不僅沒有完成 2015 年空氣質(zhì)量改善目標(biāo)，PM2.5 年均濃度相比 2014 年，還升高了 9%，而營口更是出現(xiàn)高達 23%的大幅反彈。

　　此外，還有一些城市空氣質(zhì)量較差且改善幅度低于 5%，包括三門峽、棗莊、濟南、德州、哈爾濱、沈陽、長春、自貢。

　　PM2.5 仍是大部分城市面臨的首要問題，特別是首批開展監(jiān)測的 74 個重點城市，PM2.5 年均濃度仍顯著高于國家二級標(biāo)準(zhǔn)，整體均值達到標(biāo)準(zhǔn)值(35 μg/m3)的 1.5 倍。

　　同時，臭氧污染問題進一步加劇，74 個重點城市年均濃度繼續(xù)上升，上升比例為 3.4%，達標(biāo)城市比例繼續(xù)下降，下降比例為 5.4%。在京津冀地區(qū)，臭氧成為首要污染物的天數(shù)已超過 PM10，僅次于 PM2.5;在長三角地區(qū)，臭氧成為唯一不降反升的污染物。

　　■評估

　　五大措施發(fā)揮實效，部分領(lǐng)域取得突破

　　空氣質(zhì)量改善離不開各項大氣污染防治措施的落實，離不開防治工作的持續(xù)推進。2015 年，我國大氣污染防治在燃煤污染控制、VOCs 治理、港口船舶污染控制、重點區(qū)域協(xié)同推進污染治理等方面均取得了突破性進展。

　　——提前完成《大氣十條》控煤目標(biāo)

　　針對燃煤污染的治理，延續(xù)了總量控制和清潔利用的“組合拳”形式，北京、上海等城市則主要采取淘汰工業(yè)燃煤鍋爐等結(jié)構(gòu)性措施，逐步實現(xiàn)“去煤化”。

　　2015 年，全國能源消費總量穩(wěn)中略增(上升 0.9%)，煤炭消費占比64.0%，較 2014 年下降 3.7%，提前完成了《大氣十條》提出的 2017 年煤炭占能源消費總量 65%以下的目標(biāo)任務(wù)。

　　“十二五”期間，全國安裝脫硫設(shè)施的煤電機組由 5.3 億千瓦增加到 8.9 億千瓦，安裝率由 83%增加到 99%以上;安裝脫硝設(shè)施的煤電機組由 0.8 億千瓦增加到 8.3 億千瓦，安裝率由 12%增加到 92%。

　　國務(wù)院常務(wù)會議決定到 2020 年，全國所有具備改造條件的燃煤電廠力爭實現(xiàn)超低排放。為此，環(huán)境保護部、國家發(fā)改委和國家能源局發(fā)布文件，規(guī)定了具體進程并明確了超低排放電價補貼、發(fā)電量獎勵、排污費激勵、信貸融資支持等政策措施。

　　——試點VOCs排污收費

　　2015年，部分地區(qū)開始征收VOCs 排污費。在VOCs綜合整治方面，一些大城市已經(jīng)開始先行先試。

V　OCs 是生成臭氧與PM2.5的重要前體物，其治理是近年來大氣污染防治的重點工作。2015 年，國家啟動了石化行業(yè) VOCs 綜合整治，頒布了石油煉制、石油化學(xué)和合成樹脂3項工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，為重點行業(yè)的 VOCs 治理提供了政策依據(jù)。同時，出臺了《揮發(fā)性有機物排污收費試點辦法》，將石油化工和包裝印刷選為首批試點行業(yè)。此后，北京、上海、江蘇、安徽、湖南等地區(qū)相繼出臺 VOCs 排污費征收辦法。

　　在VOCs 綜合整治方面往往大城市先行并且積累了一定經(jīng)驗：北京、上海超額完成 2015 年治理目標(biāo);深圳市通過 VOCs 排放調(diào)查摸清來源并不斷更新數(shù)據(jù)，在治理方面做到堅持源頭控制為主、法規(guī)技術(shù)規(guī)范先行、分行業(yè)推進、加強重點監(jiān)管企業(yè)治理、加大執(zhí)法力度。

　　——船舶污染治理突破盲點

　　我國東部沿海擁有多個世界大港口，2014 年全球吞吐量最大的10個港口有7個在中國。港口船舶污染已成為上海、廣州、深圳等城市大氣污染的重要來源。

　　為解決這一問題，國家發(fā)布政策文件為 2015 年及未來5年的船舶與港口污染防治工作制定了目標(biāo)與政策，要求在珠三角、長三角、環(huán)渤海(京津冀)水域設(shè)立船舶排放控制區(qū)。京津冀和長三角地區(qū)均在 2015 年提出，通過區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，推動船舶排放控制及港口污染防治。

　　——聯(lián)防聯(lián)控走向深度合作

　　2015年，重點區(qū)域特別是京津冀地區(qū)跨行政區(qū)劃的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控走向深度合作，啟動環(huán)境執(zhí)法與機動車排放污染控制聯(lián)動工作機制，通過合作框架協(xié)議與協(xié)同發(fā)展規(guī)劃進一步明確一體化發(fā)展思路。北京與廊坊、保定對接，天津與唐山、滄州對接，北京和天津在大氣污染治理資金、技術(shù)等方面為結(jié)對城市提供支持和幫助。

　　長三角大氣污染防治以區(qū)域聯(lián)席會議機制為基礎(chǔ)確定了年度工作重點，包括煤炭消費總量控制和清潔能源替代、煤電節(jié)能減排升級與改造、工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和污染防治、機動車污染防治、秸稈焚燒和揚塵污染治理。

　　——督企向督政轉(zhuǎn)變

　　2015年，環(huán)境保護部加大了公開約談力度，并建立環(huán)保督察工作制度，督察的重點由“督企”轉(zhuǎn)向“督政”，通過“督政”敦促地方政府對本地環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，確?！洞髿馐畻l》的有效實施。

　　2015 年，環(huán)境保護部公開約談了 15 個市級政府主要負責(zé)人，較 2014 年增加一倍，約談的主要原因是大氣污染問題。

　　截至 2015 年底，環(huán)境保護部對 33 個市(區(qū))開展了綜合督察，涵蓋大氣污染等環(huán)境問題。在實施綜合督查工作中，共有 31 個市進行了約談、20 個市(縣)實施了區(qū)域環(huán)評限批、176 個問題掛牌督辦。

　　■建議

　　明確時間表，加強能力建設(shè)

　　《大氣十條》實施以來，亞洲清潔空氣中心基于第三方獨立觀察，對中國城市短期和長期大氣污染防治工作提出以下建議：

　　一是設(shè)定空氣質(zhì)量達標(biāo)時間表和路線圖。

　　明確的達標(biāo)時間表和路線圖這一經(jīng)驗已經(jīng)在諸多發(fā)達國家和城市得到印證。建議在“十三五”規(guī)劃期間提出各區(qū)域及城市空氣質(zhì)量達標(biāo)的時間表和路線圖，并建立配套的達標(biāo)規(guī)劃技術(shù)方法、評估手段和激勵機制。

　　二是建立科學(xué)的政策預(yù)評估、跟蹤評估和后評估方法與體系。

　　建立科學(xué)的政策預(yù)評估、跟蹤評估和后評估的方法與體系有助于幫助政府選擇有效的措施，在實施過程中根據(jù)實際情況及時調(diào)整治理方案，提高治理措施的精準(zhǔn)性。

　　因此，建議“十三五”規(guī)劃期間建立科學(xué)的政策預(yù)評估、跟蹤評估和后評估方法與體系，將其盡快納入各級政府。

　　三是加強對地方政府空氣質(zhì)量管理的能力支持。

　　報告研究發(fā)現(xiàn)，2015 年空氣質(zhì)量未達到年度目標(biāo)及空氣質(zhì)量較差且進展緩慢的城市集中在河南、山東和東北，在大氣污染防治相關(guān)的經(jīng)驗積累和基礎(chǔ)能力方面較經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相對薄弱。中央政府除了對城市施加壓力外，還應(yīng)針對管理能力較弱的城市提供全面系統(tǒng)的能力建設(shè)支持。

　　四是進一步主動公開大氣污染防治信息。

　　報告建議地方政府進一步主動公開大氣污染防治相關(guān)信息，增進空氣質(zhì)量管理相關(guān)方(包括研究機構(gòu)、非政府組織、媒體和公眾)對于大氣污染防治進程的了解，這將有利于各相關(guān)方對政策實施進行監(jiān)督、開展研究，進而為空氣質(zhì)量改善提供多方支持。