工業(yè)水污染防治立法難題待解

　　依據(jù)《水污染防治法》，我國實(shí)施的是“統(tǒng)一監(jiān)管，分工負(fù)責(zé)”的水污染防治管理模式。統(tǒng)一監(jiān)管部門為縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門。水利、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，按照各自的職責(zé)，對(duì)水污染防治事項(xiàng)進(jìn)行管理。在尚無專門立法的情況下，工業(yè)水污染排放管理體制應(yīng)適用《水污染防治法》所確立的模式。

　　盡管城鎮(zhèn)生活污水的排放量要高于工業(yè)廢水，但是由于工業(yè)廢水的成分極其復(fù)雜，不僅難以凈化，而且治理困難，其對(duì)水環(huán)境的影響要遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)生活污水。因此，能否對(duì)工業(yè)污水排放行為進(jìn)行有效管制，在很大程度上影響到我國對(duì)水環(huán)境的治理效果。

　　我國工業(yè)水污染防治立法存在的問題

　　首先，立法目的嚴(yán)重偏失。立法目的是立法理念的具體化，同時(shí)為基本原則的設(shè)計(jì)和相關(guān)制度的構(gòu)建指明了方向。依據(jù)《水污染防治法》，其立法目的主要有“防治水污染，保護(hù)和改善環(huán)境，保障飲用水安全”和“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”兩項(xiàng)。簡而言之，即“保護(hù)環(huán)境”和“促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”。由于可持續(xù)發(fā)展的度很難把握，其本意常常被曲解，可持續(xù)發(fā)展往往成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的代名詞。若同時(shí)把保護(hù)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為立法目的，不能不說這兩者之間是存在沖突的，在實(shí)際執(zhí)行中，后者往往占據(jù)優(yōu)勢(shì)。立法目的存在偏差，會(huì)導(dǎo)致調(diào)整污水排放行為的《水污染防治法》并非以保護(hù)水環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，而是為實(shí)現(xiàn)水資源利用經(jīng)濟(jì)利益最大化提供法律保障。因此，在這一立法目的指導(dǎo)下構(gòu)建的總量控制、排放標(biāo)準(zhǔn)、排污收費(fèi)等相關(guān)制度的實(shí)施效果也會(huì)大打折扣。

　　其次，法律規(guī)定不完善。我國防治工業(yè)水污染的相關(guān)法律規(guī)定存在很多問題，主要表現(xiàn)在管理體制和制度設(shè)計(jì)兩方面：

　　一方面，管理體制不健全。與管理體制相關(guān)的法律規(guī)定主要存在以下問題：一是規(guī)定存在重大疏漏。《水污染防治法》在劃分監(jiān)管職責(zé)時(shí)，未把工業(yè)主管部門納入其中，而工業(yè)又是排污大戶，由于缺少明確的法律依據(jù)，工業(yè)主管部門的地位很尷尬。二是監(jiān)管部門關(guān)系難以協(xié)調(diào)。環(huán)境保護(hù)部門和其他具有環(huán)境保護(hù)職能的部門都屬于縣級(jí)或以上人民政府的職能部門，行政級(jí)別往往相同，不存在誰領(lǐng)導(dǎo)誰的問題，在實(shí)踐中往往會(huì)出現(xiàn)有利則爭、無利則推諉的尷尬局面。三是缺少流域統(tǒng)一管理。在現(xiàn)行工業(yè)污水排放管理體制下，是以行政區(qū)域劃分監(jiān)管職責(zé)?；谶@種人為的分割，各行政區(qū)僅需對(duì)河段斷面水質(zhì)負(fù)責(zé)，無需過多考慮上下游的利益，其治理水污染的積極性往往不會(huì)太高。

　　另一方面，制度設(shè)計(jì)問題較多。與法律制度設(shè)計(jì)相關(guān)的規(guī)定主要存在以下問題：一是重懲罰輕激勵(lì)。按照現(xiàn)行立法，超過排放標(biāo)準(zhǔn)或總量控制指標(biāo)排放污染物的企業(yè)會(huì)受到相應(yīng)的懲罰，如繳納罰款。然而，達(dá)標(biāo)排污的企業(yè)或者少排污的企業(yè)卻很難在現(xiàn)有的法律框架下得到相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，企業(yè)減排意愿不強(qiáng)。二是重實(shí)體輕程序。我國環(huán)境保護(hù)立法

　　普遍存在重實(shí)體輕程序的問題，工業(yè)水污染防治立法也不例外?，F(xiàn)行立法僅規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償方式和補(bǔ)償對(duì)象等實(shí)體要素，卻缺少相應(yīng)的程序性規(guī)定，造成這一制度形同虛設(shè)。三是重行政輕經(jīng)濟(jì)。在對(duì)工業(yè)污水排放進(jìn)行管制時(shí)，現(xiàn)行法律制度多屬于行政管制措施，缺乏經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施。生態(tài)補(bǔ)償雖屬于經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施，但是由于其缺乏實(shí)踐性，在工業(yè)水污染防治領(lǐng)域難以落實(shí)。四是重發(fā)展輕環(huán)保。與歐美等發(fā)達(dá)國家相比，我國水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制指標(biāo)明顯較低。較低的排放要求可以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，但是很難扭轉(zhuǎn)水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化的趨勢(shì)。再者，我國排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)通常要低于企業(yè)治理污染的費(fèi)用。

　　第三，法律實(shí)施效果不佳。除了管理體制和相關(guān)制度存在問題外，影響立法實(shí)施效果的因素還有以下幾方面：一是缺少配套性規(guī)范。在工業(yè)污水排放管制領(lǐng)域，雖然我國實(shí)施了一系列相關(guān)立法，但是由于缺少配套性規(guī)范，很多法律規(guī)定難以實(shí)施。例如，由于缺少與工業(yè)污水排放管理體制相配套的法規(guī)、規(guī)章或?qū)嵤┘?xì)則等，現(xiàn)有管理體制存在的部門職責(zé)不清、協(xié)調(diào)機(jī)制不明等問題尚未得到解決，管理機(jī)制運(yùn)作效率較低。二是地方保護(hù)主義盛行。為了促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，一些地方政府甚至無視環(huán)境保護(hù)，降低市場準(zhǔn)入門檻，環(huán)境影響評(píng)價(jià)僅是走過場，新建企業(yè)存在很多隱患。即便一些企業(yè)超標(biāo)排污或者造成污染事故，地方政府也通常會(huì)持縱容態(tài)度，很少實(shí)施限期治理或責(zé)令關(guān)閉等懲戒措施。三是企業(yè)社會(huì)責(zé)任缺失。在激烈的市場競爭中，很多工業(yè)企業(yè)并沒有樹立正確的發(fā)展理念，一味追求經(jīng)濟(jì)利益，千方百計(jì)降低生產(chǎn)成本，如不正常使用水污染處理設(shè)施、閑置設(shè)施甚至擅自拆除，造成污水超標(biāo)排放。更有甚者，一些企業(yè)私自設(shè)置暗管、滲坑、滲井等偷排工業(yè)廢水，對(duì)地表水和地下水造成了嚴(yán)重污染。

　　我國工業(yè)水污染立法的建議

　　第一，修改立法目的。受制于《水污染防治法》的雙重立法目的，在排污收費(fèi)等制度實(shí)施的過程中，一旦出現(xiàn)環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益相沖突的局面，前者往往會(huì)讓位后者。盡管立法實(shí)施已經(jīng)近30年，但是我國的水環(huán)境質(zhì)量沒有得到根本改觀。因此，急需修改《水污染防治法》的立法目的，以有效指導(dǎo)水污染防治工作。在對(duì)立法目的進(jìn)行修改時(shí)，建議去掉“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”，僅保留“防治水污染，保護(hù)和改善環(huán)境，保障飲用水安全”，將雙重立法目的變?yōu)閱我涣⒎康?，確立環(huán)境保護(hù)的優(yōu)先地位，將其作為處理環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的標(biāo)尺，以此為指導(dǎo)重構(gòu)工業(yè)污水排放管制制度，徹底扭轉(zhuǎn)工業(yè)水污染治理過程中存在的重發(fā)展而輕環(huán)保的現(xiàn)象。

　　第二，完善相關(guān)規(guī)定。針對(duì)管理體制及相關(guān)制度存在的問題，建議采取以下措施予以完善：

　　一方面，完善工業(yè)污水排放管理體制。一是明確工業(yè)主管部門的法律地位。由于工業(yè)污水排放源種類較多且構(gòu)成復(fù)雜，建議盡快明確工業(yè)主管部門的法律地位。此外，應(yīng)根據(jù)具體事項(xiàng)，對(duì)工業(yè)主管部門的職責(zé)做出差異性規(guī)定。在工業(yè)水污染防治領(lǐng)域，建議將工業(yè)主管部門納入主管部門，與環(huán)保主管部門一同指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工業(yè)水污染防治工作。在其他領(lǐng)域，工業(yè)主管部門應(yīng)以分管部門的角色出現(xiàn)，配合其他部門，在其職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)事項(xiàng)。二是明確相關(guān)部門的職責(zé)。在確定好管理部門分工后，立法還要對(duì)主管部門和分管部門的具體職責(zé)、部門協(xié)調(diào)機(jī)制做出規(guī)定，明確各部門在工業(yè)污水防治中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，提高管理機(jī)制的可操作性。三是加強(qiáng)流域統(tǒng)一管理?？缧姓^(qū)域河流、湖泊和水庫所在地的人民政府，可以考慮建立聯(lián)席會(huì)商制度。在會(huì)商時(shí)，由共同的上級(jí)人民政府主持，一同協(xié)商跨行政區(qū)域的水污染防治事項(xiàng)。在實(shí)施會(huì)商制度的同時(shí)，建議配套實(shí)施區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以調(diào)動(dòng)上游區(qū)域治理水污染的積極性。

　　另一方面，完善工業(yè)污水排放相關(guān)制度。一是在懲戒的同時(shí)，要注重激勵(lì)。建議實(shí)施排污權(quán)交易機(jī)制，在總量控制的前提下，鼓勵(lì)企業(yè)出賣盈余的排放指標(biāo)，以調(diào)動(dòng)企業(yè)改進(jìn)污染治理技術(shù)的積極性。二是堅(jiān)持程序和實(shí)體并重，增強(qiáng)制度的可操作性。在設(shè)計(jì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫鹊膶?shí)體要素時(shí)，還要注重程序要素的設(shè)計(jì)，增強(qiáng)相關(guān)制度的可操作性，避免出現(xiàn)有法律規(guī)定卻無法實(shí)施的困境。三是加強(qiáng)制度創(chuàng)新，構(gòu)建多元化的管制體系。建議全面推進(jìn)排污費(fèi)向排污稅的改革，對(duì)于直接向水體排放污染物的工業(yè)企業(yè)征收排污稅。同時(shí)，在采用一般性稅收政策的同時(shí)，還應(yīng)大量使用特別稅收政策(重稅、減稅和免稅)，用差異化的稅收價(jià)格激勵(lì)企業(yè)減少水污染物排放。

　　第三，推進(jìn)法律實(shí)施。針對(duì)法律實(shí)施中存在的問題，建議從以下幾方面增強(qiáng)相關(guān)立法的實(shí)施效果：一是加強(qiáng)配套性規(guī)范設(shè)計(jì)。完善的工業(yè)水污染防治法律體系，應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)、規(guī)章等不同層級(jí)的立法構(gòu)成。建議盡快完善與管理體制、跨區(qū)域水污染防治、生態(tài)補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)的行政法規(guī)和部門規(guī)章，明確政府職責(zé)以及企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，提高相關(guān)立法的可操作性。二是打破地方保護(hù)主義。在對(duì)地方人民政府及其負(fù)責(zé)人進(jìn)行考核時(shí)，建議增加水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任的比重，激勵(lì)地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，把環(huán)境保護(hù)作為優(yōu)先考慮事項(xiàng)。三是加大對(duì)違法企業(yè)的處罰力度。為了減少企業(yè)違法排污現(xiàn)象，建議加大對(duì)違法企業(yè)的處罰力度，進(jìn)一步提高罰金而且不設(shè)上限，徹底改變守法成本高、違法成本低的局面。對(duì)于造成嚴(yán)重污染事故的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)追究肇事企業(yè)和相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任或刑事責(zé)任。