治理產能過剩需充分發(fā)揮市場機制作用

市場經濟條件下不可避免地出現(xiàn)產能過剩，適度的產能過剩可由市場自行調節(jié)，也有利于應對未來市場需求變動、形成有效的市場競爭。但當產能嚴重超過有效需求時，就會造成資源浪費，降低經濟效率。產能過剩調控是長期系統(tǒng)的工程，治理產能過剩需要充分發(fā)揮市場機制，建立科學的產能利用率統(tǒng)計路徑方法，完善競爭和創(chuàng)新環(huán)境，推動配套改革。

針對產能過剩的調控歷程

產能過剩是我國經濟發(fā)展中的一個長期性問題。自20世紀90年代告別短缺經濟開始出現(xiàn)產能過剩之后，雖然從未出現(xiàn)過全面性的生產能力過剩，但部分行業(yè)的產能過剩問題一直存在，幾乎從未間斷過。十余年來，每隔一段時間，政府就通過一定的方式發(fā)布部分行業(yè)產能過剩預警，先后在1999-2000年、2003-2004年、2006年前后和2009-2010年對產能過剩四次進行集中調控和治理。2011年“十二五”規(guī)劃開始，中央針對產能過剩又出臺了一系列措施。

從政府歷次調控產能過剩的政策文件看，主要治理措施包括以下幾類：(1)發(fā)布信息和提示風險。相關文件經常對不同行業(yè)供求關系現(xiàn)狀和趨勢提出評估預測意見并強調風險;(2)嚴格市場準入、加強審批;(3)提出環(huán)保、安全、技術等標準;(4)限制產量和淘汰產能;(5)促進兼并重組;(6)抑制投資等。由政府主導和直接干預產業(yè)結構調整，全面調動宏觀調控中的重要行政手段如土地、建設、環(huán)保、安全和信貸政策等。

政府在產能過剩調控方面可謂“用心良苦”。這些舉措具有一定成效，但與預期目標相比還存在較大差距。相關調控措施過多強調懲罰限制，而較少采用正面激勵。產能過剩的本質是企業(yè)效率低下和競爭力不強，十余年來，部分行業(yè)產能過剩甚至陷入了越調控越嚴重的困境，難以解決深層次問題。根據(jù)對1256家上市公司所做的調研，1/4的調查上市公司認為所在行業(yè)存在產能過剩，其中制造業(yè)居多。42%的上市公司認為是政府原因導致所在行業(yè)產能過剩，包括政府對產業(yè)的引導失當;規(guī)劃、約束能力較弱;政府追求GDP，驅動企業(yè)加大投資，擴大產能等。

現(xiàn)行產能過剩調控的主要問題

一是發(fā)布信息是調控產能的重要措施，但是政策制定者所掌握的市場信息也可能存在不全面和滯后。我國尚未建立一套完善的產能過剩判斷指標體系，政府主要是通過對部分商品的供求和行業(yè)產能利用的調查，并根據(jù)相關經驗對當前及未來一段時期市場需求作出預測，來判斷行業(yè)是否存在產能過剩。由于數(shù)據(jù)的支撐極其有限，加上預測方法不一定恰當，政府對產能過剩的判斷未必就是對未來市場需求的準確預測，以政府強制力控制產能增長的結果可能助長市場的畸形。

二是建立技術、環(huán)保、規(guī)模、能耗等外部性標準有利于限制和淘汰落后產能，但關鍵是標準的內容適當以及執(zhí)行落實到位。如工信部2009年底完成并公布的《現(xiàn)有鋼鐵企業(yè)生產經營準入條件及管理辦法》(征求意見稿)，根據(jù)提出的標準，2008年度產能在百萬噸以下的普通鋼企和50萬噸以下的特鋼企業(yè)將面臨被淘汰的命運，而全國能達到準入條件的大約只有1/5的鋼企。這一標準的科學性當時遭到了質疑，其頒布實施也遭遇多方阻力。某些產能過剩的新興產業(yè)尚處于起步階段，發(fā)展方向不明朗、技術標準也未確定，很難依靠行政主管部門人為劃定合理的限制標準。

三是政府的調控措施往往從嚴格審批入手，但嚴格審批某種程度上是在釋放信號，告訴企業(yè)這個行業(yè)在下一個階段會有發(fā)展的前景，有時還會限制真正有競爭力的企業(yè)進入。政府的干預政策反而可能強化“尋租”空間，企業(yè)會動用資源獲取特殊通道及保護自己。以水泥行業(yè)為例，2009年國務院就明確要求嚴控新增水泥產能，禁令反而引發(fā)了擴張熱潮。而兼并重組，很多時候并不是由企業(yè)自發(fā)進行的，更多的是“拉郎配”。地方政府往往依據(jù)企業(yè)規(guī)模來決定保留和被兼并的企業(yè)，反而會進一步刺激企業(yè)競相擴大規(guī)模，強化產能過剩。